【国防参考·理论前沿】建国以来国防和军队改革历程与启示（中）

新中国成立以来，党中央几代领导集体，从当时的国情、军情出发，高瞻远瞩，对人民解放军进行了10次大的体制编制改革，积累了丰富而宝贵的经验。正如毛泽东所说，共产党是靠总结历史经验吃饭的。今天我军又步入了新一轮重大改革，总结党领导国防和军队改革的历史经验教训，把握特点规律，从中汲取经验智慧和借鉴失误教训，对于搞好新一轮军队改革具有重要的现实意义。

基本经验

第一，在对安全战略形势准确研判的基础上，坚决果断地推进军队调整改革。

20世纪50年代我军的精简整编，是在一个并不十分安定的周边环境里进行并取得重大进展的，充分体现了新中国领导人的战略智慧。1950年6月6日，毛泽东主席在中国共产党七届三中全会上的报告中指出，帝国主义阵营的战争威胁依然存在，但是，制止战争危险的斗争力量发展得很快。只要全世界共产党能够继续团结一切可能的和平民主力量，并使之获得更大的发展，新的世界战争是能够制止的。鉴于对国际形势的这一分析和判断，中央作出了人民解放军要复员一部分的决定。

朝鲜战争爆发后，国内外害怕由此引发世界大战的心理比较严重。毛泽东客观分析当时的国际形势和中美双方的情况，指出了朝鲜战争将走向和谈解决的趋势，并断言:“说马上要打第三次世界大战，是吓唬人的。我们要争取十年功夫建设工业，打下强固的基础。”正是基于对国际形势的这一正确认识和判断，1952年，在朝鲜战争还处于相持阶段时，人民解放军再一次进行了精简整编。

朝鲜战争结束后，美国反共气焰仍很嚣张，有人又担心不久将发生新的战争。毛泽东经过冷静分析认为：“新的侵华战争和新的世界大战，估计短时期内打不起来，可能有十年或者更长一点的和平时期。”这一正确的认识和判断，为人民解放军进一步精简整编提供了重要依据。可见，50年代中国人民解放军之所以坚决地连续四次大量缩减军队员额，由最高时的627万人减到240万人，与中共中央、中央军委和毛泽东主席对形势的正确认识和判断分不开。

20世纪80年代，邓小平运用马列主义思想、观点和方法，通过对国际社会主要矛盾的透彻分析，依据战争运动规律和相关因素对战争的制约作用，对世界战争形势进行了全面考察，作出了在较长时间内可能不会发生世界大战的判断，同时也作出了人民解放军的建军指导思想实行战略性转变的重大决策，坚决果断地作出裁军100万和军队服从整个国家建设大局的两项重大决策，使人民解放军员额从600多万人减到300万人，军队人员裁减了一半多。

90年代，世界战略形势发生了深刻变化，冷战结束，世界向多极化发展。江泽民在党的十五大报告中指出，当前国际形势总体上继续趋向缓和。在相当长的时期内，避免新的世界大战是可能的，争取一个良好的国际和平环境和周边环境是可以实现的。在新的历史条件下，为了加强我军质量建设，走有中国特色的精兵之路，本届中央军委连续两次宣布将军队裁减50万和20万的战略决策，使我军员额由300万人减少到230万人。可见，对国际和我国周边形势的判断，成为党中央和中央军委做出大幅度削减军队员额决策最重要的依据。

第二，从本国的国情军情出发，军队调整改革必须坚定不移地走自己的路。

建国初期，我军在军事体制的很多方面借鉴苏联和其他友好国家的成功经验，对于加快军队现代化、正规化建设起到了积极的推动作用，但也确有一些不适合我军实际的“生搬硬套”现象。如20世纪50年代中期，我军曾仿效苏军实行八总部体制，仅后勤系统就设有总后勤部、总财务部、总军械部3个平行的领导机构。

实践证明，由于部门多、机构大、分工过细、职权分散，不利于集中统一领导。不久，中央军委根据我军实际和传统，又改回三总部体制。在军种体制方面，也曾仿照苏军成立了独立的防空军(苏军在20世纪50年代初期设陆军、海军、防空军、空军四大军种，后来又增设了战略火箭军)。经过几年的实践，逐渐感到空军和防空军任务相近，且机构重叠，指挥不便。特别是我军和苏军的情况大不相同，我军空军处于初创时期，国家的经济基础薄弱，飞机的数量和种类没法和苏军比，再分成两个独立的军种，兵力、兵器都有捉襟见肘之虞。因此，中央军委决定空军与防空军合并，成为统一的军种。这种空防合一的体制，符合本国国情军情，几十年来在保卫祖国领空安全方面卓有成效。

新时期以来，我们党通过对历史经验和教训的认真总结，较好地解决了军队改革怎样走自己的路的问题。邓小平指出：“照抄照搬别国经验、别国模式，从来不能得到成功。”因此，强调推进军队体制编制调整改革必须始终立足我国国情军情，必须以宽广眼界和开放心态博采众长，积极借鉴外军有益经验，但又必须坚持以我为主、为我所用，不能照搬照抄。

江泽民指出：军队总体上处于机械化、半机械化阶段，信息化建设刚刚起步，军队现代化水平与打赢信息化战争要求不相适应。胡锦涛强调：军队现代化建设处在机械化任务尚未完成、同时又面临信息化任务的特殊历史时期，军队建设的主要矛盾是“现代化水平与打赢信息化条件下局部战争的要求还不相适应，军事能力与履行新世纪、新阶段我军历史使命的要求还不相适应”。由于我们党对我国国情军情有了准确的认识，并把军队改革的出发点和立足点始终建立在具体的国情军情之上，从而保证了军队改革的正确方向。

第三，始终坚持以提高战斗力为根本标准，并以此来检验军队调整改革的成效。

军队区别于其他社会集团的社会分工，决定它必须是一支战斗队。国防和军队改革的目的，从根本上说就是为了提高军队战斗力，提高国防实力。如果把解放和发展生产力、不断提高人民生活水平作为检验社会改革的根本标准的话，那么，检验军队改革的根本标准只能是提高战斗力。正是由于我们始终坚持以提高战斗力为根本标准，国防和军队的一系列改革才取得了重大突破，提高了军队建设的整体效益，增强了军队的作战能力。

在和平时期，坚持以提高战斗力为根本标准显得更为重要。毛泽东就把能否打胜仗作为评价一支部队建设好坏和衡量军队一切工作成效的基本依据，主张一切有利于巩固和提高战斗力、有利于部队打胜仗的工作，都必须予以肯定和支持；凡是妨碍战斗力巩固和提高的弊端，都应予以革除。

在战争年代，军队战斗力的强弱很快就能在战争中得到检验，因此军队改革的成效能在战争中及时得到体现。而在和平时期，军队改革的成效不可能像战争年代那样很快在战争中得到检验，这就容易使一些与战争实践要求相违背的东西，如浮夸、形式主义、急功近利、随意性等不良现象，假借军队改革之名而出现。而要在军队改革过程中根除这些不良倾向，就必须始终坚持以提高战斗力为根本标准，不断检验军队改革的成效，保证军队改革顺利进行。

通过精简整编提高部队战斗力，使军队具备打赢现代战争的能力，这是邓小平的一个重要思想。从20世纪70年代中期到80年代中期，邓小平多次指出，我军存在的最大问题是臃肿、不精干，“真正打起仗来，不要说指挥作战，就是疏散也不容易”。邓小平对部队整编的目的绝不仅仅是减人，而是要建设一支现代作战素质很高的军队，使之成为一支可以抗击现代强敌的精兵，并强调要建设强大的现代化、正规化的革命军队。为此，邓小平在不同时间，从不同方面，针对不同问题作过许多重要论述，贯穿其中的一个根本要求，就是全面提高军队战斗力。根据邓小平这一思想，中央军委明确提出，必须把提高战斗力作为军队调整改革与建设的出发点和落脚点，作为检验军队各项工作成效的根本标准。

第四，把军队改革置于国家发展战略之中，实现军队改革与国家整体改革同步协调发展。

历史经验表明，我军的改革必须与国家的改革相适应、相协调，并随着国家改革的不断深化而深化。建国后，在经历了抗美援朝战争之后，中国开始了大规模的经济建设。人民解放军坚定不移地贯彻执行国家经济建设方针，一方面加强自身的现代化、正规化建设，巩固和加强海防、边防，为国家创造一个安定的内外环境，保证经济建设的顺利进行；另一方面又采取各种措施，积极参加和支援国家的经济建设。

1954年后，人民解放军通过精简整编和集体转业等方式，向地方各条战线输送了大批建设人才，组建了一些对国民经济具有战略意义的建设兵团。1954年，在新疆屯垦的约14个师的建制部队集体转业，组建了新疆生产建设兵团；1956年6月，铁道兵7个师的官兵先后从南方转业，随后挺进北大荒，创建了一批国营农场；1958年，又有近10万转业复员军人从全国各地分批进军北大荒。这些转业复员到农垦战线的解放军官兵，为发展国家的商品粮生产做出了不可磨灭的贡献。

党的十一届三中全会以后，邓小平也始终关注国防建设与国家经济建设的关系，要求国防建设必须服从国家经济建设大局。他关于军队建设和改革的论述，在很多场合下都不是单纯地就军队讲军队，而是与国家总体上的问题联系在一起，强调军队要从国家全局上考虑自身的改革和建设问题。他在担任军委主席期间作出的许多军事改革的重大举措，如实行军队建设指导思想的战略性转变，裁减常备军员额100万人，国防科技和国防工业向军民结合、平战结合的方向转变等，都体现了顺应和服从国家建设和改革大局的总体战略考虑。

与此同时，邓小平还强调军队改革要与国家的总体改革同步发展。如随着国家人事制度的改革，军队的干部制度也必须进行相应的改革；随着国家领导体制的改革，军队领导体制也必须加以调整、完善；随着社会主义市场经济体制的建立与发展，军品贸易和军品采购、军队后勤供应制度等也必须进行与之相适应的改革，等等。实践证明，把军队改革与国家总体改革有机联结起来，既适应了国家总体改革的需要，也有力地推动了国家总体改革的发展。

第五，正确处理改革、稳定、发展之间的关系，积极大胆而又稳妥地推进军队改革。

改革本身就是一场积极且创新性极强的社会活动，任何一场改革都是一项创造性、探索性的工作。回顾国防和军队历次大规模的精简整编，之所以搞得很顺利，首先是与党中央、中央军委具有开拓精神，大胆、科学地制定决策分不开的。决策者不仅有很强的政治勇气和大无畏的革命精神，又有严谨求实的科学态度。高瞻远瞩、大胆决策、敢于试验，同时又具有科学严谨的精神，把精简整编的措施建立在适合国情军情的可靠、可行的基础上，采取各种稳妥的方法和步骤，扎扎实实地推进军事改革。

邓小平在谈精简整编工作时说：“第一条，决心要大；第二条，工作要细。”所谓决心大，就是认识到的，看准了的，就要坚定不移地干下去，使精简整编方案得到彻底贯彻，实现精简整编的目标。邓小平说，“下了决心，坚定不移”，“这件事不能犹豫，不能妥协，也不能半途而废”。他还指出：“搞精简整编，要搞革命的办法，用改良的办法不行。”他把精简整编看作是一场革命，“要用革命的精神和革命的姿态来对待这项工作，舒舒服服、修修补补或安于现状是不可能搞好改革和精简整编的。”他要求，在宏观指导上要制定一个“革命性”的精简整编方案。

在具体执行中，既要讲清道理，又要严格执行纪律。经验证明，精简整编的方案带有一定的尝试性，即使一个被认为是较理想的方案，也不可能适应所有方面的要求和被所有人接受，“再细，也难免有照顾不周到的地方”。因此，他强调要把这个话说在前面，要求全军要顾全大局，要有全局观念、大局观念，要加强这方面的教育。纵观新中国成立以来国防和军队的改革，在取得伟大成就的同时，没有冒太大的风险，这与党中央和中央军委坚持实事求是的思想路线和工作方法，对改革的时机、方式、方法、步骤、进程、重点等问题的正确把握是密不可分的。

历史教训

回顾半个多世纪以来国防和军队的历次改革，有许多成功的经验，但不容否认，也确实存在一些历史教训。正确认识这些历史教训，对于今天我们搞好新一轮国防和军队调整改革具有重要的借鉴价值。

第一，传统上形成和固化的利益“藩篱”难以打破，需要坚强的决心和意志，否则调整改革很难达到预期效果。

国防和军队改革同样也是一种利益调整，它的动力和阻力都与利益相关，只有正确处理好改革中的各种利益关系，才能使改革健康发展。国防和军队调整改革在于打破各种利益关系，包括官兵之间、军队各个系统和各个单位之间的利益关系。

在进行改革前，每一支军队和其中的既得利益者都存在着一种固有的利益格局，这当中，有的军人或系统、单位居于明显的优势地位，有的则处于劣势地位，国防和军队改革往往会对这种利益格局进行调整，从而必然会触动其中的一部分既得利益者。一旦触动既得利益者，便会引起他们对改革的疑虑甚至是反对，从而成为军事改革的阻力。尤其是和平时期的改革，由于是在没有外来冲击的情况下对固有权力和利益格局进行调整，因而阻力重重，往往起步难，持续下去更难。

面对阻力，如果瞻前顾后、犹豫不决，如果遇挫而返、浅尝辄止，就不可能发动一场真正伟大的军事改革，更不可能将之深入地进行下去。因为任何改革，都需要打破固有形态下阻碍战斗力提升的“藩篱”，建立新的更好的秩序。邓小平曾在中央军委座谈会上一针见血地指出：现在不是“肿”在作战部队，而是在各级领导机关。因此，与其说是“精兵”，不如说是“精官”。他还坦率地说：“这是个得罪人的事情。我来得罪吧！不把这个矛盾留给新的军委主席。”

作为党的第二代领导核心，邓小平在当时的中央领导集体中具有无与伦比的威望，为了军队调整改革不怕得罪人，才使“百万大裁军”这一艰巨任务得以顺利完成，否则是难以想象的。因此，在和平时期推行军事改革，需要有非凡的魄力和毅力，必须有一种为了国家的强盛而勇于进行改革、敢于冒险、敢于战胜困难的精神和勇气。

第二，改革未能按照预定方案推进，导致改革的结果成为各方利益调和与妥协的产物。

军队改革涉及各方利益，难免要得罪人，任何一级军队领导都可能面对各种阻力，如果没有坚强的意志和决心，没有一定的魄力，是很难推进调整改革顺利进行的，最后的改革结果，就成为各方利益调和与妥协的产物。例如，走精兵之路，必须建设和完善适应现代战争要求的军队体制编制，首先要“消肿”，这是一项重要工作。

在1975年至1984年的几次精简整编中，同样的问题多次出现:机关精简过一次，过后又反弹膨胀一次，各系统、单位边减边增、互相攀比，导致人浮于事，陷入“精简—增编—再精简—再增编”怪圈，甚至出现了增编大于减员的反常现象。经过几次整编，我军员额减到400万人。面对400万大军，从哪里下手对全军更有指导作用呢？这就要弄清军队主要“肿”在哪里。尽管当时中国军队有400万人，但连队并不充实，臃肿的是各级机关和各类非作战人员。

当时，世界其他一些国家的官兵比例为：苏联1:4.65；联邦德国为1:10；法国为1:17，而中国却是1:2.45。虽然大家都清楚我军官兵比例不合理，但在远离战争的年代，人们往往安于现状，容易对国防和军队改革的客观需求视而不见，在主观上缺乏改革的主动性和积极性。而且，既成的权力和利益格局在没有战争的情况下也很难打破，改革的阻力常常大于改革的动力。因此，导致军队体制编制改革在历史上丧失了一次又一次机会。其结果是：在修修补补、因循守旧之中，军事问题越积越多，落后局面越来越严重。

第三，理论准备不足或者是缺乏理论指导，是导致国防和军队调整改革达不到预期效果的重要因素。

国防和军队改革作为军事变革过程中的一种自觉行为，需要有理论的支撑，否则很难顺利推进和圆满完成。目前，正逢中国军队改革的窗口期，我军如今的军事体系，是在机械化战争条件下和打大规模地面战争背景下形成的，整体上仍属于陆战型、国土防御型的结构，还不能完全适应打赢信息化条件下局部战争和维护国家安全利益的要求，与维护海洋、空天、电磁空间安全和遂行反恐维稳、应急救援、国际维和等任务的要求还有不小差距，必须抓紧建立现代新型军事体系。

我军武器装备正处在跨越式发展阶段，对原有的作战指挥方式、战斗编组形式、保障力量配置以及军队组织形态都提出了新的要求，必须进一步优化人与武器的结合方式。同时，随着国家改革开放不断深化，社会利益关系调整变化，国家政策制度创新发展，我军一些重要政策制度仍然滞后于社会大环境，滞后于军队现代化的快速发展，需要通过改革从根本上加以解决。

第四，处理不好学习外军经验教训与坚持自我特色的关系，导致改革不是“全盘拿来”就是自我封闭。

历史经验表明，没有自身的特色，就如没有体现时代特征一样，最终都是缺乏生命力的。必须把握时代特征、透悟世界军事发展的大趋势，明晰我军所处的历史方位，立足于本国国情军情，不断改革创新，才能始终保持旺盛的生机与活力，形成有中国特色的军队调整改革发展之路。

然而，由于在理论上、认识上存在的偏差，加上受党内“左”的思想影响，20世纪50年代后期发现在学习苏军过程中存在着一些照抄照搬现象时，不仅没有正确处理这些问题，还不自觉地把眼光转向内部，试图从自己的传统经验中找到解决新问题的良方。此后，特别是在“文革”期间，随着党内“左”的思想越来越严重，出现了将自己的经验绝对化的倾向，自我封闭起来，导致我军与世界军事强国的差距进一步拉大。以国情军情不同为由，拒绝学习外军先进经验是错误的。

强调中国特色，绝不是为了特色而特色，特色是国情军情的必然反映。坚持中国特色的真义，就是坚持实事求是的精神，一切从实际出发。同时，国情军情和中国特色本身也必然随着时代的发展而不断发展变化。为此，要认真研究国情军情及其变化，遵循现代化军队建设的普遍规律和根本要求，吸收借鉴外军现代化的有益经验，科学总结我军优良传统及经验，在借鉴和继承的基础上大胆改革创新，立足于后发追赶的现实，形成我军的新特色，建立起我军的新优势。

第五，组织保障不力和制度建设缺失，导致国防和军队调整改革不能按计划顺利推进。

国防和军队调整改革的历史经验表明，凡是搞得不顺利或者失败的，都是在组织保障方面不力或者制度建设方面存在缺失。国防和军队改革的组织保障所需要解决的一个问题是，改革者必须切实得到国家最高权力核心的直接支持，最好能实现二者的统一。特别是当一个国家准备进行全面军事改革时，更需要由国家最高决策层亲自参与组建军事改革领导机构。只有这样，才能保证改革成为国家统一的、有计划的行动，才能得到全社会的积极支持和配合。

国防和军队改革中的制度建设，既是改革的内容，又是改革的保证，因此必须将其作为军事改革的中心环节来加以关注。历史上有一种军事改革，就其局部而论，可谓轰轰烈烈，成效显著，但就其全局而言，却是旧者仍旧，新者亦无长久生命力。

明朝戚继光创设“戚家军”的改革、晚清曾国藩创设湘军的改革，都属此类。问题的症结在于改革者所采取的是不触动国家根本军事制度、只是在旧的体制边缘改制补充的办法。对于这些改革者来说，或许有不得已的苦衷，而且也确实取得了局部的成功，但对于整个国家来说，却由于新的军事制度不能顺利确立，致使军队建设的整体水平并无大的突破，局部的改革最终也一定陷入因人而兴、人去而废的境地。显然，只有真正做到组织保障有力、制度建设完善，军事改革才能立于坚实的基础之上，才能保证军事改革积极而有序、持久而深入地进行。